8 (952) 080-10-85
круглосуточно
Резолютивная часть постановления объявлена 05.12.2018.
Полный текст постановления изготовлен 11.12.2018.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи: Н. В. Меркуловой,
судей: И. А. Мильчиной, Е. П. Филимоновой,
при участии:
от Управления образования Администрации Надеждинского муниципального района Приморского края – Шаймухаметова Д. Д., представитель по доверенности от 05.07.2017;
от Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края – Перижогина Е. А., представитель по доверенности от 10.01.2018;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края на Решение от 29.06.2018, Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 по делу № А51-28384/2017 Арбитражного суда Приморского края, дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Е.И, Андросова; в суде апелляционной инстанции судьи: Т. А. Солохина, А. В. Пяткова, Е. Л. Сидорович, по заявлению Управления образования Администрации Надеждинского муниципального района Приморского края (ОГРН 1022501060713, ИНН 2521002272, место нахождения: 692491, Приморский край, Надеждинский р-он, пос. Новый, ул. Первомайская, 43) к Департаменту государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края (ОГРН 1142540003858, ИНН 2540201724, место нахождения: 690110, Приморский край, г. Владивосток, ул. Светланская, 22) о признании недействительным представления.
Управление образования администрации Надеждинского муниципального района Приморского края (далее – заявитель, управление образования) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным представления Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края (далее – департамент) от 09.11.2017 № 9/15-ВП/2017.
Решением Арбитражного суда Приморского края от 29.06.2018 заявление управления образования удовлетворено частично: представление департамента от 09.11.2017 № 9/15-ВП/2017 в части нецелевого использования управлением образования средств краевого бюджета на оплату труда работников (заместитель по организации безопасности образовательного процесса, заместитель по безопасности, бухгалтер, библиотекарь, техник, лаборант, документовед, делопроизводитель, специалист по охране труда, дворник, уборщик служебных помещений, заведующий хозяйством) признано недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Закону Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края».
Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 Решение суда первой инстанции от 29.06.2018 оставлено без изменения.
На данные судебные акты департаментом подана кассационная жалоба, в которой указано на неправильное применение судами норм материального права и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, в связи с чем предложено их отменить в части признания недействительным представления департамента от 09.11.2017 № 9/15-ВП/2017 о нецелевом использовании управлением образования средств краевого бюджета на оплату труда работников: дворника, уборщика служебных помещений, заведующего хозяйством, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в обжалуемой части.
В обоснование жалобы департамент приводит доводы о том, что трудовые функции работников (дворник, уборщик служебных помещений, заведующий хозяйством) не связаны с реализацией образовательных программ, их деятельность относится к обеспечению организации образовательного процесса (обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий), поэтому оплата труда названных работников должна производиться за счет средств муниципального бюджета.
Управление образования в отзыве на кассационную жалобу заявило о своем несогласии с изложенными в ней доводами, считает, что у суда округа оснований для отмены принятых по делу судебных актов не имеется.
В заседании суда кассационной инстанции представитель департамента на доводах жалобы настаивал. Представитель управления образования просил жалобу отклонить.
Арбитражный суд Дальневосточного округа, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве, проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.
При рассмотрении данного дела судами установлено, что по результатам проведенной департаментом внеплановой камеральной проверки деятельности управления образования установлено нарушение требований статей 38, 158, 306.4, 160.2.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 6 Порядка расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, утвержденного постановлением Приморского края от 14.01.2014 № 4-па, а именно нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 65 796 620 руб. (2016 год – 41 570 300 руб.; 2017 год – 24 226 320 руб). Департамент счел, что управлением образования необоснованно за счет краевого бюджета осуществлена оплата труда работников, не осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ (заместитель по организации безопасности образовательного процесса, заместитель по безопасности, бухгалтер, библиотекарь, техник, лаборант, документовед, делопроизводитель, специалист по охране труда, дворник, уборщик служебных помещений, заведующий хозяйством, водитель, повар, кладовщик, сторож, машинист котельной).
По результатам проверки департаментом вынесено представление от 09.11.2017 № 9/15-ВП/2017, из которого следует, что управлением образования не обеспечен надлежащий внутренний финансовый контроль за целевым использованием субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края. Представление содержит требование о необходимости принять меры к устранению причин и условий выявленных нарушений, а также о необходимости усилить контроль за целевым использованием субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края.
Управление образования, ссылаясь на незаконность представления от 09.11.2017 № 9/15-ВП/2017, обратилось в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.
Суд первой инстанции, признавая представление от 09.11.2017 № 9/15-ВП/2017 недействительным в части, суд апелляционной инстанции, отклоняя жалобу департамента, исходили из того, что оплата труда заместителя по организации безопасности образовательного процесса, заместителя по безопасности, бухгалтера, библиотекаря, техника, лаборанта, документоведа, делопроизводителя, специалиста по охране труда, дворника, уборщицы служебных помещений, заведующего хозяйством в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) должна осуществляться за средств бюджета субъектов Российской Федерации, поскольку данные работники участвуют в образовательном процессе, выполняемые ими функции связаны с реализацией образовательных программ и направлены на обеспечение организации образовательного процесса. В то же время, установив, что транспортное обеспечение обучающихся и организация их питания в силу статьи 37 Закона об образовании возлагается на органы местного самоуправления, а лица, выполняющие трудовые обязанности кладовщика, сторожа и машиниста котельной не участвуют в образовательном процессе, суды признали средства местного бюджета источником оплата труда указанных лиц.
Суд округа, осуществив проверку обжалуемых судебных актов в пределах доводов, заявленных в кассационной жалобе, соглашается с выводами судов предыдущих инстанций.
В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Как следует из пункта 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании, подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено, в том числе обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В свою очередь к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение, которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (пункты 1 и 2 части 1 статьи 9 Закона об образовании, пункт 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Законом Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края» (далее – Закон Приморского края № 327-КЗ) установлены нормативы расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета, а также методика расчета нормативов и методика распределения субвенции между муниципальными образованиями Приморского края.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона Приморского края № 327-КЗ норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда руководителей, педагогических и иных работников, предусмотренных статьей 52 Закона об образовании, осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее – иные работники), начисления на выплаты по оплате труда в размерах, установленных действующим законодательством, а также расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования.
Пунктом 6 статьи 2, частью 3 статьи 11 Закона об образовании установлено, что совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и направлению подготовки, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, составляют федеральные стандарты, которые включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям.
Федеральные стандарты дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования, утвержденные приказами Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 № 1155, от 06.10.2009 № 373, от 17.12.2010 № 1897, от 17.05.2012 № 413, содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (III раздел федерального стандарта дошкольного образования и IV раздел федеральных стандартов остальных уровней образования).
Названные федеральные стандарты предусматривают обязательность укомплектования организаций наряду с педагогическими работниками иными работниками (пункт 3.4.1 Федерального стандарта дошкольного образования, пункт 23 Федерального стандарта начального общего образования, пункт 22 Федерального стандарта основного общего образования, пункт 22 Федерального стандарта среднего общего образования), а также соблюдение санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, в том числе наличие оборудованных гардеробов, требований охраны здоровья.
Частью 1 статьи 52 Закона об образовании установлено, что наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.
При этом, как правильно указано судами обеих инстанций, к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект Российской Федерации обязан предоставить местным бюджетам субвенцию, относятся работники, выполняющие обязанности по соблюдению санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности и санитарно-бытовых условий, к которым относятся заведующий хозяйством, непосредственно обеспечивающий организацию образовательного процесса, а также дворник и уборщик помещений, выполняющие функции, связанные с созданием благоприятных условий для учебного процесса, что является неотъемлемым условием сохранения здоровья обучающихся.
Следовательно, выделенные на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях субвенции Приморского края правомерно направлены управлением образования на оплату труда работников, занимающих рассматриваемые должности.
Подлежит отклонению довод департамента о том, что обжалуемый управлением образования акт не нарушает права и законные интересы заявителя, соответственно, не может быть предметом проверки арбитражного суда в рамках главы 24 АПК РФ. Представление содержит властные предписания, обладает признаками ненормативного правового акта, создает, порождает и изменяет правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывает его к принятию мер, направленных на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, тем самым затрагивая сферу его имущественных прав и законных интересов.
В целом выводы судов первой и апелляционной инстанций мотивированы и аргументированы, соответствуют содержанию исследованных судами доказательств и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, и не вызывают у кассационного суда сомнений в их законности и обоснованности.
Следует отметить, что изложенные в кассационной жалобе доводы сводятся к повторению утверждений общества, исследованных и правомерно отклоненных первой инстанцией и апелляционным судом, которые не могут служить основанием для отмены обжалуемых решения и постановления, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, а лишь указывают на несогласие общества с оценкой судами доказательств, с установленными по делу обстоятельствами, а потому отклоняются судом кассационной инстанции.
Принимая во внимание, что доводы кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами норм материального права и нарушения норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебных актов, то в силу отсутствия оснований, предусмотренных частями 1 – 4 статьи 288 АПК РФ, обжалуемые судебные акты отмене не подлежат.
Руководствуясь статьями 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
постановил:
Решение от 29.06.2018 в обжалуемой части, Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 в обжалуемой части по делу № А51-28384/2017 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья
Н. В. Меркулова
Судьи
И. А. Мильчина
Е. П. Филимонова