8 (952) 080-10-85
круглосуточно
Резолютивная часть Постановления объявлена 25.10.2012.
Полный текст Постановления изготовлен 01.11.2012.
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Борисовой Т. С.,
судей Акимовой М. А., Жевак И. И.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференцсвязи секретарем судебного заседания Кутилиной Н. А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Мясокомбинат «Калачевский» (404504, Волгоградская область, г. Калач-на-Дону, ул. Чекулаева, 1, ОГРН 1023405376389, ИНН 3409009551) на Решение Арбитражного суда Волгоградской области от «13» августа 2012 года по делу № А12-11697/2012 (судья Пятернина Е. С.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Мясокомбинат «Калачевский» (404504, Волгоградская область, г. Калач-на-Дону, ул. Чекулаева, 1, ОГРН 1023405376389, ИНН 3409009551) к комитету ветеринарии Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. 13-й Гвардейской, 13, ОГРН 1023403439278, ИНН 3444067980), третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Гузенко Олег Геннадьевич (Волгоградская область, г. Калач-на-Дону), государственное бюджетное учреждение Волгоградской области «Калачевская районная станция по борьбе с болезнями животных» (404507, Волгоградская обл., г. Калач-на-Дону, ул. Советская, 68, 102, ОГРН 1043400722331, ИНН 3409010395), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Комсомольская, 10 Б, 2, ОГРН 1053444025920, ИНН 3444121098) об оспаривании ненормативного правового акта,
при участии в судебном заседании представителя общества с ограниченной ответственностью «Мясокомбинат «Калачевский»,
представителя комитета ветеринарии Волгоградской области,
установил:
общество с ограниченной ответственностью «Мясокомбинат «Калачевский» (далее – ООО «Мясокомбинат «Калачевский», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявлением о признании недействительным и отмене предписания Управления ветеринарии администрации Волгоградской области от 19.04.2012 № 003 об устранении нарушения в части пунктов 1, 4, 5.
Постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.03.2012 № 75 «О мерах по реализации Закона Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД «О системе органов исполнительной власти Волгоградской области» Управление ветеринарии администрации Волгоградской области переименовано в Комитет ветеринарии Волгоградской области.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 13.08.2012 заявление ООО «Мясокомбинат «Калачевский» удовлетворено частично. Суд признал недействительным предписание Комитета ветеринарии Волгоградской области № 003 об устранении нарушения от 19.04.2012 в части пункта 5. В удовлетворении остальной части требований заявителю отказано. С Комитета ветеринарии Волгоградской области в пользу ООО «Мясокомбинат «Калачевский» взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 2 000 рублей.
ООО «Мясокомбинат «Калачевский» не согласилось с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований и обратилось в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции в обжалуемой части и принять в указанной части новый судебный акт о признании недействительными пунктов 1 и 4 предписания Управления ветеринарии администрации Волгоградской области от 19.04.2012 № 003 об устранении нарушения. В апелляционной жалобе общество указывает, что ООО «Мясокомбинат «Калачевский» не производит переработку животных, в связи с чем, положения пункта 1.22 Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности, утвержденной председателем технического комитета по стандартизации № 26 «Мясо и мясная продукция» 14.01.2003. Кроме того, по мнению общества, указанная Инструкция официально не опубликована, что в силу положений статьи 15 Конституции Российской Федерации исключает возможность ее применения. Также общество полагает, что сооружение санпропускников, душевых кабин и т. д. регулируется санитарно-гигиеническими правилами, а потому проверка соблюдения ООО «Мясокомбинат «Калачевский» предъявляемых к указанным помещениям требований относится к полномочиям контроля Роспотребнадзора и не входит в компетенцию ветеринарного надзора.
Комитетом ветеринарии Волгоградской области, государственным бюджетным учреждением Волгоградской области «Калачевская районная станция по борьбе с болезнями животных» представлены письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых указанные лица возражают против доводов, изложенных в жалобе, считают решение суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным, просят оставить судебный акт в обжалуемой части без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения по основаниям, изложенным в них.
В судебном заседании представители ООО «Мясокомбинат «Калачевский», Комитета ветеринарии Волгоградской области поддержали правовые позиции, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, дали аналогичные пояснения.
Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, Гузенко О. Г. письменные отзывы на апелляционную жалобу не представлены.
Представители государственного бюджетного учреждения Волгоградской области «Калачевская районная станция по борьбе с болезнями животных», Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, Гузенко О. Г. в судебное заседание не явились.
О месте и времени судебного заседания указанные лица извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 21.09.2012. Указанные лица имели реальную возможность принять участие в судебном заседании, обеспечить явку своих представителей, однако предоставленными правами не воспользовались.
Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело без участия их представителей.
Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Заслушав представителей ООО «Мясокомбинат «Калачевский», Комитета ветеринарии Волгоградской области, изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Как видно из материалов дела, в период с 17.04.2012 по 19.04.2012 на основании распоряжения Управления ветеринарии администрации Волгоградской области от 12.04.2012 № 022 проведена внеплановая выездная проверка ООО «Мясокомбинат Калачевский», расположенного по адресу: Волгоградская область, город Калач – на – Дону, улица Чекулаева, 1, на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии.
По результатам проверки составлен акт от 19.04.2012 № 022, в котором отражены выявленные нарушения действующего законодательства, а именно: Закона Российской Федерации «О Ветеринарии» № 4979-1 от 14.05.1993, Санитарных правил для предприятий мясной промышленности, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85, Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности, утвержденной председателем технического комитета по стандартизации № 26 «Мясо и мясная продукция» 14.01.2003; Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов от 04.12.1995 года № 13-7-2/469. Акт проверки вручен уполномоченному представителю юридического лица по доверенности Бочаровой Л.В.
В целях устранения нарушений требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии ООО «Мясокомбинат «Калачевский» выдано предписание № 003 от 19.04.2012, в соответствии с которым необходимо:
1) оборудовать дезинфекционный барьер (пункт 1.22 Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности, утвержденной председателем технического комитета по стандартизации № 26 «Мясо и мясная продукция» 14.01.2003 года) в срок до 01.07.2012;
2) не допускать хранение пищевых отходов на полу (пункты 8.3, 9.2, 9.7.2 Санитарных правил для предприятий мясной промышленности, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85) в срок до 24.04.2012;
3) готовую продукцию хранить с даты выработки (статья 18 Закона Российской Федерации «О Ветеринарии» № 4979-1 от 14.05.1993) в срок до 24.04.2012;
4) бытовые помещения оборудовать по типу санпропускников (пункты 10.1, 10.2 Санитарных правил для предприятий мясной промышленности, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85) в срок до 01.07.2012;
5) уничтожать биологические отходы в соответствии с ветеринарно-санитарными правилами (пункты 1.2, 1.8 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов от 04.12.1995 № 13-7-2/469) в срок до 24.04.2012;
6) вывезти животных, находящихся на территории мясокомбината (Приказ от 23.07.2010 об утверждении Правил определения зоосанитарного статуса свиноводческих хозяйств, а также организаций, осуществляющих убой свиней, переработку и хранение продукции свиноводства, зарегистрирован Министерством Юстиции РФ от 12.10.2010 № 1/258) в срок до 24.04.2012.
Не согласившись с предписанием в части пунктов 1, 4, 5 полагая, что оно является незаконным, возлагает дополнительные обязанности, нарушает права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявление ООО «Мясокомбинат «Калачевский» в части признания недействительным пункта 5 предписания № 003 от 19.04.2012, выданного Управлением ветеринарии администрации Волгоградской области (в настоящее время Комитет ветеринарии Волгоградской области), суд руководствовался вступившим в законную силу Постановлением Калачевского районного суда Волгоградской области от 28.04.2012 по делу № 5-33/12, которым установлены обстоятельства, имеющие преюдициальное значение для рассматриваемого настоящего спора.
В силу пункта 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.
Решение в части удовлетворенных требований ООО «Мясокомбинат «Калачевский» не обжалуется.
Поскольку в порядке апелляционного производства ООО «Мясокомбинат «Калачевский» обжалуется только часть решения, при этом лица, участвующие в деле, не заявили возражений, на проверке законности решения суда в полном объеме не настаивали, то суд апелляционной инстанции не может выйти за рамки апелляционной жалобы и проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции только в обжалуемой части.
Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции не усмотрел правовых оснований для признания недействительными пунктов 1 и 4 оспариваемого предписания № 003 от 19.04.2012.
Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке требований главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц.
Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.
В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.
Пунктом 1 оспариваемого предписания № 003 от 19.04.2012 ООО «Мясокомбинат «Калачевский» предписано в срок до 01.07.2012 оборудовать дезинфекционный барьер в соответствии с требованиями пункта 1.22 Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности, утвержденной председателем технического комитета по стандартизации № 26 «Мясо и мясная продукция» 14.01.2003.
Пунктом 1.22 названной Инструкции предусмотрено, что на предприятиях, где производят переработку животных, у въезда на территорию для дезинфекции колес автомобильного транспорта оборудуют дезбарьеры длиной по зеркалу дезинфицирующего раствора не менее 9 м и по днищу 6 м, которые на глубину 20 – 30 см заполняют одним из растворов: 9% горячим раствором едкого натра, 4% раствором формальдегида, 5% раствором хлорной извести, 2% раствором глутарового альдегида.
Из буквального толкования данного пункта следует, что требование Инструкции об оборудовании у въезда на территорию для дезинфекции колес автомобильного транспорта дезбарьера длиной по зеркалу дезинфицирующего раствора не менее 9 м установлено для предприятий, которые осуществляют переработку животных.
ООО «Мясокомбинат «Калачевский» не осуществляет переработку животных. Общество работает на импортном замороженном сырье. Из акта проверки № 022 от 19.04.2012, составленного Управлением ветеринарии администрации Волгоградской области, следует, что ООО «Мясокомбинат «Калачевский» убоем скота не занимается (т. 1, л. д. 51).
Данные обстоятельства представителем Комитета ветеринарии Волгоградской области не опровергнуты.
Доказательств того, что общество осуществляет переработку животных, в материалы дела не представлено.
Таким образом, в рассматриваемом споре Комитет ветеринарии Волгоградской области не представил доказательств, позволяющих сделать однозначный вывод об обязанности общества по соблюдению требования пункта 1.22 Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности.
Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Определение нормативного правового акта и правовой нормы содержится в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и рекомендуется для использования при подготовке нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации (Приказ от 14.07.1999 № 217), которое уполномочено Правительством Российской Федерации давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1998 № 1009).
Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой – общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение, адресованное неопределенному кругу лиц.
Содержащиеся в Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности положения могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, подлежащие неоднократному применению (т. 3, л. д. 1).
Следовательно, названная Инструкция отвечает критериям, позволяющим признать ее ведомственным нормативным правовым актом.
В соответствии с пунктом 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным нормотворческим органом или должностным лицом.
Из преамбулы Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности прямо следует, что данная Инструкция вступает в силу с момента опубликования.
Доказательств публикации Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности утвержденной председателем технического комитета по стандартизации № 26 «Мясо и мясная продукция» 14.01.2003, в печатных изданиях и в средствах массовой информации не представлено.
Суд апелляционной инстанции считает, что названная Инструкция, являясь ведомственным нормативным правовым актом, затрагивающим права и обязанности юридических лиц (предприятий, организаций), подлежала официальному опубликованию в печатных средствах массовой информации, отсутствие которого исключает возможность вступления его в силу.
Неопубликованный нормативный акт как не вступивший в законную силу не подлежит применению, а также не влечет правовых последствий.
Отсутствие доказательств официального опубликования указанной выше Инструкции означает, что она не вступила в законную силу и не может считаться введенной в действие с момента ее утверждения.
Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации провозглашено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Исключительную важность соблюдения порядка обнародования нормативных правовых актов подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 02.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», в котором указал, что «в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия как не вступивший в силу и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью».
Высказанная Конституционным Судом Российской Федерации правовая позиция позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, указывая в части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основанием для обращения в суд гражданина или организации (юридического лица) нарушение их прав, охраняемых законом интересов (статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации) при условии принятия и опубликования в установленном порядке оспариваемого нормативного правового акта, не исключил из сферы судебного нормоконтроля акты нормативно-правового характера, имеющие существенные дефекты в порядке их принятия и опубликования.
Пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» установлено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять, в частности, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», и учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 02.03.2006 № 58-О, суд апелляционной инстанции делает вывод, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти (каковым в данном случае является названная выше Инструкция), не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению. Такой нормативный акт является недействующим.
Доводы Комитета ветеринарии администрации Волгоградской области о том, что на сайте Всероссийского научно-исследовательского института мясной промышленности, являющегося согласно Приказу Госстандарта от 14.05.2012 № 337 (531628) ИБ «ЭкспертПриложение» организацией, на базе которой создан технический комитет (ТК) 226 по стандартизации «Мясо и мясная продукция», в разделе: «Услуги и продукция» / «Нормативная документация» / «Инструкции» / «Гигиена производства и микробиология» / Инструкция по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности, утвержденная Ростехрегулированием 14.01.2003, анонсирована в качестве действующего нормативного документа, а равно доводы о том, что действующим законодательством не определен порядок, регламентирующий вступление в силу и определяющий официальный источник публикации иных, кроме признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, актов, изданных Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, подлежат отклонению как противоречащие Конституции Российской Федерации.
Следовательно, вмененная обществу пунктом 1 оспариваемого предписания № 003 от 19.04.2012 обязанность по оборудованию дезинфекционного барьера в соответствии с требованиями пункта 1.22 Инструкции по санитарной обработке технологического оборудования и производственных помещений на предприятиях мясной промышленности, основана на недействующем нормативном акте.
При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении требования общества о признании недействительным пункта 1 оспариваемого предписания № 003 от 19.04.2012.
В связи с чем, решение суда первой инстанции в указанной части подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального права.
Пунктом 4 оспариваемого предписания № 003 от 19.04.2012 ООО «Мясокомбинат «Калачевский» вменяется обязанность по оборудованию бытовых помещений по типу санпропускников, как того требуют пункты 10.1, 10.2 Санитарных правил для предприятий мясной промышленности, утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85.
Судом апелляционной инстанции установлено, что соблюдение ООО «Мясокомбинат «Калачевский» Санитарных правил для предприятий мясной промышленности, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85, явилось предметом проверки двух органов государственного контроля (надзора) – Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области и Управления ветеринарии администрации Волгоградской области.
В силу пункта 5 статьи 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», регулирующего порядок организации и проведения проверок органами, уполномоченным на осуществление государственного контроля (надзора), следует, что одним из основных принципов защиты прав юридических, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля является недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 № 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля» разграничены полномочия Минздравсоцразвития – Роспотребнадзора и Минсельхоза – Россельхознадзора по нормативно-правовому регулированию правоотношений в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов.
Этим же Постановлением перераспределены функции в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и организации такого контроля между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, закрепив за последними ветеринарный надзор только за продовольственным сырьем животного происхождения, не подвергшимся промышленной или тепловой обработке (подпункт «б» пункт 1).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 № 1009 Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору предписано организовать деятельность, требующую совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, изданными в рамках установленных полномочий.
Однако до настоящего времени приведенные положения перечисленными ведомствами не реализованы, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации нормативные акты не приведены в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 № 1009.
В силу статьи 8 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» (далее – Закон о ветеринарии) под государственным ветеринарным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) (далее – органы государственного ветеринарного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
В соответствии с абзацами 1 – 2 пункта 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 № 706, государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением:
– предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их подчиненности и форм собственности, иностранными юридическими лицами, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства планов противоэпизоотических мероприятий (включая мероприятия по предупреждению и ликвидации болезней, общих для человека и животных), за организацией и проведением мероприятий по предупреждению и ликвидации заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охраной территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных;
– ветеринарных правил при производстве, переработке, хранении и реализации продуктов животноводства, ввозе в Российскую Федерацию, транзите по ее территории и вывозе подконтрольных ветеринарной службе грузов, производстве, применении и реализации препаратов и технических средств ветеринарного назначения, при проектировании, строительстве и реконструкции животноводческих комплексов, птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по производству и хранению продуктов животноводства, при организации крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан, а также за нормированием ветеринарно-санитарных показателей, характеристик и вредных факторов кормов, кормовых добавок и продуктов животноводства, обеспечивающих безопасность их для здоровья человека и животных;
– требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок.
Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства (пункт 5 Положения о государственном ветеринарном надзоре).
Ветеринарное законодательство Волгоградской области регулирует отношения в сфере ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных (статья 2 Закона Волгоградской области от 13.09.1999 № 308-ОД (в редакции от 12.05.2012) «О ветеринарии»).
Таким образом, Управлению ветеринарии администрации Волгоградской области предоставлены полномочия по контролю за соблюдением на территории Волгоградской области действующих ветеринарных норм и правил, обязательных в том числе при переработке и хранении продуктов животноводства.
Санитарные правила для предприятий мясной промышленности, утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85, определяют гигиенические и ветеринарно-санитарные требования по содержанию и эксплуатации предприятий мясной промышленности, направленные на обеспечение выпуска доброкачественной пищевой, кормовой и технической продукции, а также на предупреждение инфекционных заболеваний и пищевых отравлений (пункт 1.2).
Данные Санитарные правила состоят из 14 разделов, включая, в том числе, «Освещение, вентиляция и отопление», «Бытовые помещения», «Личная гигиена», «Дезинсекция, дератизация».
Системный анализ правовых норм, закрепленных в названных выше Санитарных правилах, позволяет сделать вывод, что в указанном нормативном акте законодателем одновременно закреплены ветеринарные и санитарно-гигиенические правила.
Пунктом 14.2 указанных Санитарных правилах установлено, что контроль за соблюдением настоящих Санитарных правил осуществляют ведомственные санитарная и ветеринарная службы Министерства мясной и молочной промышленности СССР (в настоящее время названных ведомств нет), территориальные учреждения санитарно-эпидемиологической службы (в настоящее время – Роспотребнадзор) и органы государственного ветеринарного надзора (Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору).
Следовательно, контроль за соблюдением Санитарных правил, в которых одновременно закреплены ветеринарные и санитарно-гигиенические требования, подлежит осуществлению в соответствии с Законом Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» и Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 № 706, а также в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322, с учетом полномочий, установленных для соответствующего государственного органа надзора (контроля).
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор, контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой относятся к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (статья 5 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
В соответствии с пунктом 5 Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет следующие полномочия: осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей (подпункты 5.1 и 5.1.2).
Под санитарно-эпидемиологическими требованиями понимаются обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (статья 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52 – Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
Согласно пункту 9 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 № 569, государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации осуществляют, в том числе, специалисты территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Исходя из установленных законодателем полномочий государственных органов при осуществлении ими государственного контроля обязательных норм и правил, подлежащих соблюдению юридическими лицами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что контроль за соблюдением норм раздела «Бытовые помещения», установленных Санитарными правилами для предприятий мясной промышленности, отнесен к сфере надзора Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) и не входит в компетенцию ветеринарной службы, к вопросам ведения которой отнесен контроль за соблюдением юридическими лицами ветеринарных правил.
Между тем, как указано выше, соблюдение ООО «Мясокомбинат «Калачевский» Санитарных правил для предприятий мясной промышленности, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85, явилось предметом проверки двух органов государственного контроля (надзора) – Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области и Управления ветеринарии администрации Волгоградской области, по результатам проведения которых каждым из органов государственного контроля выданы предписания в отношении приведения бытовых помещений в соответствие с требованиями Санитарных правил с установлением различных сроков их исполнения.
При таких обстоятельствах, установив, что проверка соблюдения ООО «Мясокомбинат «Калачевский» норм раздела «Бытовые помещения», установленных Санитарными правилами для предприятий мясной промышленности, проведена Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором) в пределах установленной компетенции, по результатам которой выдано предписание № 59 от 08.06.2012, учитывая, что положения Постановления Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 № 1009 в части организации деятельности, требующей совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации не реализованы, суд апелляционной инстанции делает вывод о том, что Комитет ветеринарии Волгоградской области не доказал наличие у него полномочий по выдаче предписания в части установления ООО «Мясокомбинат «Калачевский» обязанности по оборудованию бытовых помещений в соответствии с требованиями пунктов 10.1, 10.2 Санитарных правил для предприятий мясной промышленности, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 27.031985 № 3238-85.
Следовательно, оспариваемое предписание № 003 от 19.04.2012 в части пункта 4 подлежит признанию недействительным как принятое с нарушением норм действующего законодательства и влекущее нарушение прав и законных интересов хозяйствующего субъекта.
Суд апелляционной инстанции считает, что, отказывая в удовлетворении требований ООО «Мясокомбинат «Калачевский» о признании недействительными пунктов 1, 4 оспариваемого предписания № 003 от 19.04.2012, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, что в силу требований статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в обжалуемой части.
Руководствуясь статьями 268 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 13 августа 2012 года по делу № А12-11697/2012 в обжалуемой части отменить. Принять в указанной части новый судебный акт.
Признать недействительным предписание комитета ветеринарии Волгоградской области № 003 от 19.04.2012 в части пунктов 1 и 4.
Взыскать с комитета ветеринарии Волгоградской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «Мясокомбинат «Калачевский» судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1 000 (одна тысяча) рублей.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления Постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Т. С. Борисова
Судьи
М. А. Акимова
И. И. Жевак